阳泉市矿区人民检察院 　李建勋

　　十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”为长期存有争议的检察机关应否提起公益诉讼的问题,给出了明确答案。习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出,行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数,更多的是乱作为、不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展,一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象,另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置。完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。中国社科院法学研究所研究员莫纪宏认为,明确检察机关提起公益诉讼制度具有两重意义:一是规范了公益诉讼的提起制度,避免实践中可能产生的混乱;二是赋予了检察机关新的法律职能,丰富了检察机关法律角色的内涵,进一步凸显了检察机关在国家机构中的重要地位和独立性。

　　一、现有法律制度的缺陷:

　　检察机关提起公益诉讼,包括民事公益诉讼,还包括行政公益诉讼。2012年修改的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条首次建立了公益诉讼制度。修改后民事诉讼法实施两年来证明,检察机关有效地承担公益诉讼提起人的法律角色,在公益诉讼的实践中发挥了很好的作用。但该法条“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的规定,尚无明确检察机关作为公益诉讼的主体地位,《行政诉讼法》在这一方面的规定也是空白的。现实生活中,对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件,如国有资产的保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等,由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系,使其没有也无法提起公益诉讼,导致违法行政行为缺乏有效司法监督,不利于加强对公共利益的保护。《人民检察院组织法》也无检察机关提起公益诉讼的规定。所以,要落实决定的上述精神,首先需要修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及《人民检察院组织法》,明确检察机关提起公益诉讼的职能,为诉讼提供充足的法律依据。

　　二、检察机关提起公益诉讼的法律规定及配套制度的完善。

　　(一)确定检察机关公益诉讼原告资格。

　　修改后《民事诉讼法》第五十五条、修改后《环境法》第五十八条明确规定了公益诉讼。但并未确立检察机关公益诉讼提起人资格。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》修改应明确检察机关公益诉讼原告资格。当然,检察机关在整个诉讼中,还是国家的法律监督机关,有权对人民法院诉讼活动实施法律监督。提起公益诉讼本身就是监督,检察机关作为公益诉讼原告体现其监督性,还应表现在有诉讼费的豁免权,不宜委托诉讼代理人,不服法院判决的抗诉权等方面。

　　(二)完善检察建议工作机制。

　　检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为,或者不行使职权的行为,以及机制、制度上的漏洞,应当及时提出建议并督促其纠正。司法实践中,检察机关的这一做法也已存在。根据决定的精神,检察机关应更加强化、深入和完善检察建议工作机制。

　　(三)通知前置程序和行政复议制度。

　　通知前置程序即检察机关在提起诉讼前提醒政府并给政府依法履行职能的最后机会,从而可以避免公益诉讼过多占用司法资源。实践中,这一程序可以尝试通过检察建议来完成。行政复议能充分利用行政体制内存在的最直接、最简便的救济手段,将行政争议尽早解决在行政程序中,还可以保障行政机关及时纠正其违法行为。所以行政复议法应当赋予检察机关为公共利益提起复议的权利,当然,这不应是前置的必经程序。

　　(四)建立完善督促起诉制度。

　　实践中,检察机关在提起公益诉讼方面发挥了很好的作用。但更多的是通过督促起诉来完成。这从检察机关的考核体系实际操作中只体现督促起诉而不体现公益诉讼可反映出一些。习近平总书记在探索建立检察机关公益诉讼制度的说明中也提到这项改革可以从建立督促起诉制度入手。所以在现有的法律框架下,进一步建立、完善督促起诉制度势在必行。

　　(五)诉前保全措施。

　　有些违法比如环境违法造成的损害有时是无法挽回的,所以,应当设立诉前保全制度。在不采取措施将难以或不能实现公共利益造成其损害无可挽回时,检察机关可向法院申请对被告发出临时停止或实施某一行为的命令。

　　(六)和解及调解制度。

　　对于检察机关作为公益诉讼原告能否与被告达成诉讼和解或调解协议,要视具体情况客观分析。如果行政机关已纠正了乱作为、改变了不作为,采取补偿或补救措施减少了损害,那么是可以允许的。只要符合法律规定,也可以撤诉。

　　总之,探索建立检察机关公益诉讼制度,检察机关除享有同其他公益诉讼主体共同的权利义务外,作为国家法律监督机关,还应具备特有的职权。在现有公益诉讼的基础上,总结实践经验和研究成果,进一步建立完善公益诉讼的法律制度。