阳泉市矿区人民检察院 毕均田
检察建议是检察机关加强法律监督的重要手段,在《民事诉讼法》修改之后,检察建议的适用范围有所扩大,对于预防职务犯罪,实现社会治安综合治理,合理利用司法资源树立司法权威等方面起到了积极作用。但是,检察建议作为民事行政检察工作的一种重要手段,不可避免的存在着一些不容忽视的问题,在目前的民事行政检察工作中还需进一步的探索与研究。
一、检察建议的概念及特点
民事行政检察建议指的是人民检察院在民事、行政法律监督过程中,针对人民法院在诉讼中出现的违法行为和作出的错误裁判、调解,建议其启动再审程序或直接纠正的法律文书。
民事行政检察建议是一种非诉讼的法律形式,具有以下特点:
(一)不受审级限制。基层人民检察院办理的民事、行政抗诉案件,只能由上级人民检察院提出抗诉,而检察建议则不受此限制,基层人民检察院可直接向同级人民法院提出。
(二)不具有法律上的强制效力。检察建议既不需由检察机关执行,也不需要有关部门和单位强制执行。它只是在一定范围内,针对行业、系统和相关单位存在机制、制度、管理等方面的问题,以检察机关的名义,提出堵塞漏洞,消除隐患,改进管理的建议或对策,是一种准“司法文书”。
(三)不受有关法律文书的限制。人民检察院提出抗诉引起的再审案件,是判决的,人民法院只能以判决的形式加以改判;是裁定的,只能以裁定方式纠正。而采用检察建议纠错的案件,人民法院可通过再审程序改判,也可用裁定的方式纠正。当然,如果人民法院认为检察机关检察建议的理由不充分的,也可不予采纳,但须向检察机关复函。
(四)坚持协商一致的原则。用检察建议启动再审的前提是经与人民法院协商同意,对符合再审条件的,由法院依职权启动再审程序。因此,这种监督方式不仅能够消除法院对抗诉工作的对立情绪,便于检法两家的相互沟通、相互配合,而且为检察机关特别是基层检察院的民行工作创造一个良好的环境。
(五)以全面审查为原则。通过检察建议进入再审程序,能够避免抗诉工作中存在的抗什么审什么,不抗不审的现象,使再审法院更全面地审理案件,能更好地纠正错误,维护司法公正。
二、民事行政检察建议的必要性
(一)体现了人民检察院的法律监督权。《民事诉讼法》第十四条规定:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”;第二百三十五条规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”经过多年的司法实践,人民检察院民事行政检察部门在检察建议的运用上积累了大量经验,较好地体现了检察监督权。这次《民事诉讼法》的修改使得民事行政监督的范围从审判活动扩大到了执行活动,这不仅有了理论上的依据,而且在实践中是切实可行的。
(二)体现了法律的严肃性。充分运用检察建议请法院对错误的裁判进行再审或依法纠正,对于国家经济建设的健康发展,对于社会的稳定,有着十分重要的现实意义。它既保护了公民、单位及其他当事人的合法权益,也维护了国家利益不受侵犯,同时可以避免滥用法律权利,有利于实现司法公正,同时也切实维护了司法权威。
(三)可以使有限的司法资源得到合理的有效使用。从司法实践看,单一的抗诉不能使司法资源得到合理使用,一定程度上降低了民行检察监督和法院再审的社会价值。如果适用检察建议,可以克服抗诉权行使上的束缚,一部分申诉案件由作出生效判决、裁定的同级人民检察院办理,可以实现民行监督人力资源的优化配置,既简化办案程序,节省诉讼成本,缩短办案流程,又减轻了上级人民检察院和人民法院的压力。
三、检察建议的种类
(一)再审检察建议
《民事诉讼法》第208条第2款规定:“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”这是检察机关提出再审检察建议的法律依据。
《民行监督意见》第7条第2款规定:“人民法院收到再审检察建议后,应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的,应当通知当事人。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的,应当提请上级人民检察院提出抗诉。”
案例:
2008年,L某之子Y某在工作场所非正常死亡,被告Y某工作单位在确认Y某死亡系工伤后,认定L某夫妇共同育有三子,L某的丈夫及三个儿子均有扶养、赡养的义务,依据《工伤保险条例》之规定判令以Y某生前月工资4575元为标准,给付L供养亲属抚恤金4575×30%×1/4元。
申请监督人L某不服法院判决向我院提出监督申请,我院在全面审查申诉材料及调阅案件后,认为法院对供养亲属抚恤金的计算有误,乘以1/4是不妥的,于法无据,有悖于《工伤保险条例》第三十九条的规定,遂经讨论研究后向法院提出再审检察建议并得到支持,为受害者家属挽回了损失,维护了申请监督人的合法利益。
(二)对审判人员违法行为的检察建议
民事诉讼法第208条第3款规定:“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。”检察机关发现审判人员有违法行为,应当按照该规定向同级人民法院提出检察建议。
《人民检察院检察建议工作规定(试行)》第5条规定:“人民检察院在检察工作中发现有下列情形之一的,可以提出检察建议……(四)在办理案件过程中发现应对有关人员或行为予以表彰或者给予处分、行政处罚的……”《办案规则》和《执法规范(2013版)》规定:检察机关发现有关国家机关工作人员、企业事业单位工作人员严重违背职责,应当追究其纪律责任的,可以向有关单位提出检察建议。这些规定都涉及了对审判人员的监督。
(三)对审判程序、执行程序的检察建议
《民行监督意见》第9条第1款规定:“人民法院的审判活动有本意见第五条、第六条以外违反法律规定情形,不适用再审程序的,人民检察院应当向人民法院提出检察建议。”按照该规定,检察机关发现民事、行政审判活动违法,凡能够适用再审程序纠正的,应当依法提出抗诉、再审检察建议;凡不能适用再审程序纠正的,应当提出检察建议。
检察机关在执行《试点通知》过程中,对于执行活动中违法行为提出的检察建议,属于执行程序的检察建议。
此类检察建议的效力是启动法院的审查处理程序。例如《民行监督意见》第10条规定:“人民检察院提出检察建议的,人民法院应当在一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。人民检察院对人民法院的回复意见有异议的,可以通过上一级人民检察院向上一级人民法院提出。上一级人民法院认为人民检察院的意见正确的,应当监督下级人民法院及时纠正。”
案例:
2014年初,第三人W某提出监督申请,反映某基层法院在一起民事案件当中,该法院以调解书结案,但是却出现了文号、结案日期完全相同,内容不同的两份调解书,严重影响了该案件的顺利执行。经过详细审查,我院向该院提出检察建议,该院积极进行调查,在经过检法两院的多次沟通后,对W某持有异议的两份民事调解书进行了鉴定,鉴定结论显示其中一份民事调解书涉嫌伪造公章,遂立即向公安机关进行了移交。
这起监督案例,通过对法院的审判程序进行监督,提出检察建议,不仅维护了司法的权威,同时也打击了犯罪分子破坏司法秩序的行为,有力地维护了当事人的合法利益。
(四)改进工作检察建议
《办案规则》和《执法规范(2013)》规定:检察机关发现有关国家机关或者企业事业单位存在制度隐患的,或者有关国家机关工作人员、企业事业单位工作人员严重违背职责,应当追究其纪律责任的,或者有应当向单位提出检察建议的其他情形的,可以向有关单位提出检察建议,这属于改进工作的检察建议。
四、检察建议适用中存在的问题
(一)检察建议的实施,缺乏应有的法律保障。检察机关除担负打击犯罪的职能外,还负有宣传法制、教育群众、预防犯罪等法律监督职能,而这些职能必须通过非诉讼活动来实现,检察建议书这一非诉讼法律文书也就成为行使这一职能的载体和形式之一。检察建议作为一种软性监督措施,其实施的效力远不如抗诉的效力,法院针对检察院提出的检察建议采纳与否,法律均没有明确的规定,正因为缺乏应有的法律保障才使得目前提出检察建议这一监督手段陷入了尴尬的境地。
在司法实践中,检察建议的提出多数是针对人民法院工作中存在的程序问题进行的,对于其他行政单位在工作中存在的问题,法律没有明确赋予检察机关提出检察建议的权利,这种立法缺位的后果就直接导致了检察建议缺乏法定性、职权性、程序性、约束性等法律属性的特征,就无论如何也不能把它与检察机关在司法监督或其他法律监督中,所依法实施的各种法律监督行为相提并论,所以收到检察建议的单位就可以将其置之不理。因为检察建议只是建议,而建议只是对于需要办理的某件事情提出如何办理的意见和主张。
(二)有的检察建议的质量还不够高。具体表现在以下一个方面:(1)检察建议的内容千篇一律。检察建议的内容空洞的多,有建设性意见的少;泛泛而谈的多,有针对性、可操作性的少;发出的多,回复的少,有流于形式之嫌。(2)为完成检察建议的任务,滥竽充数,降低检察建议的质量。此做法不仅削弱了检察建议的作用,同时,也影响了检察建议形式的完整性和严肃性。
(三)有些当事人意图通过诉讼达到其不法目的,便反复向检察机关提出监督申请,避重就轻的讲述法院审判工作中的不足,利用检察机关发出的检察建议使得其诉讼能够顺利进行。尽管检察机关在审查监督申请时秉持全面审查原则,但不免有当事人利用检察建议遮盖其真实意图的现象。
五、规范检察建议的对策
(一)实施法律保障。在一些相关法律中应当规定被建议单位在接到检察建议后作出答复的时限、方式、答复的事项、异议的补救措施和无正当理由拒绝应当承担的责任等内容,以便确保检察建议权行使适当,能够充分发挥预防犯罪和其他违法问题发生,保障经济健康发展和社会安定的作用。
(二)注重检察建议的质量。检察建议要有针对性和可操作性。泛泛而谈、内容空洞、流于形式的检察建议,既不能帮助相关单位真正解决实际问题,起到应有的法律效果,同时也会影响单位和群众对检察人员素质以及检察机关形象的看法,起到负面作用。因此要以已查办案件为切入点,全面了解掌握情况,将取得方方面面的材料汇总整理,进行深入分析,透过表面现象找出问题的实质和根源,抓住要害,对症下药,提出有建设性的、可操作性的治理整改意见,避免就案办案,做到针对类问题提出建议,避免以后相似的类问题再出现。
(三)注重检察建议的落实和反馈。把检察建议落到实处,收到较好的法律效果。一方面防止一些单位收到检察建议后,将其束之高阁,不予研究落实的情况出现。在检察建议发出之前,应主动与被建议单位的有关领导一起交换意见和看法,达成共识,共同研究采取整改措施;同时加强与主管部门的协调和配合,发挥主管部门的监督作用,将检察建议的内容落实到实处;另一方面及时了解收集反馈情况,既可以验证检察建议的质量,是否对症下药,又可反映被建议单位的领导是否引起重视,是否加以研究并整改,以及整改的效果如何,对于通过检察建议取得明显成效且具有普遍性的单位,应积极通过其他方式向行业系统进行推广。
